宠文网 > 民事执行难及相关制度研究 > 第17章 民事执行机关(6)
第17章 民事执行机关(6)
三权划分法不科学，三权分立依据不科学，因其没有依据执行权的本质进行划分，执行机构在执行过程中的确需要做出命令、裁判，需要实施具体的执行措施，但是我们不能以此对执行权进行划分。首先，三分法没有明确的标准，仅仅是根据执行的具体表现形式来对其进行划分过于武断。在大多数情况下，命令权和裁判权两者之间并没有实质性的区别。其次，按照这种方法进行划分执行权将导致执行机构内部设置的混乱。因为执行机构的内部设置不能与执行权的根本属性相吻合。有人认为这三种权力应当是平等的，是互相制约，这完全违背了执行权内容的本质。执行行为划分为单纯的执行行为和执行救济行为，但是这两者之间的地位并非是完全平等的。单纯的执行行为只不过是对执行救济行为的具体实现方法，执行实施权和执行裁判权的关系同样如此，执行裁判权对执行实施权具有指示、引导作用，在执行权中应当处以核心地位。根据第一种模式，设置执行裁判庭或执行庭，由执行法官组成，专司执行中的司法裁判权；设置执行工作部，由执行员或执行官组成，专司执行中的执行实施权。在有条件的地方可把司法警察列为执行机构的组成部分，作为执行中代表国家强制力的组织。这两个或三个部门合在一起构成完整的执行机构，可称为执行局。该种模式是执行机构改革中法院普遍采取的一种形式。其中执行庭或执行裁判庭与执行工作部是相互独立的，从追求的价值目标上看，前者是适用法律，追求公平、正义的理念，慎重的审理并作出判决的行为，而后者则是在裁判判决及合法债权文书的前提下，追求迅速、经济和适当的理念而实施的旨在实现债权人权利的行为。第一种模式符合执行权职能的分工要求，将不同属性的执行行为交由不同的执行机构处理，但一个法院内部的不同执行机构之间、执行机构与执行法院之间、上下级法院执行机构之间的关系如何确定，直接影响此种模式目标的实现。有人提出：“执行机构的设置应加强垂直领导，因为执行无两审终审制，所以执行机构可实行干部任免由上级法院决定，工作编制属本级法院，全国执行工作一盘棋。最高法院设置执行总局，高级法院设执行局，中级法院设置执行分局，基层法院设执行支局。执行机构设有审判员组成的合议部门，由执行员组成的执行部门，由司法警察组成的法警队。”根据执行权的属性设置执行裁判庭和执行实施庭便于集中力量，快速高效地审理执行案件，符合执行裁判专业化的要求。这一模式适应了民事执行工作的连续性和效率性的要求，也与我国现行执行工作统一由执行机关负责的模式比较接近，也可以从体制上克服地方保护主义，为降低执行成本和公正执法奠定了制度上的基础。但这种模式中执行裁判庭、实施庭都由执行局统一领导，由此可见，虽然该模式在形式上采取了分权的做法，但实质上执行机构（执行局）对执行裁判庭的领导模式，使执行裁决权仍处于执行机构的直接控制下，执行裁判庭的独立性受到挑战，无法实现执行分权的目标。根据该模式上下级法院执行机构之间是领导与被领导、管理与被管理关系，它忽略了执行行为的司法属性，由审判员组成的执行裁判部门在上下级关系上，应当是监督与被监督而非领导与被领导关系。因此，在设置执行机构时，必须理顺执行裁判庭与执行实施庭、上下级执行机构的关系，否则在执行中将抹煞执行行为的司法性，民事执行就变成单纯的行政行为，当事人的合法权益就无法得到有效保障。
第二种模式，依据执行权分权学说，执行权具有司法权与行政权的属性，执行权中的司法和行政属性与一定的执行行为相对应，即实施执行裁判行为的机构享有执行裁判权，实施具体民事执行措施的机构享有执行实施权，但这两类执行行为和执行权之间，并非是完全平等的；执行裁判行为对执行措施行为有指引作用，执行裁判权对执行实施权也具有指引作用，在执行权中应当处于核心地位。而该模式正是充分考虑司法权在执行权中的决定作用，在执行机构的设置上突出司法属性。第二种模式，从执行权职能的分工而言，也完全能够起到分权的作用，由审判机构行使执行救济行为，执行机构行使执行实施行为，职能清晰，分工明确，审判机关在上下级关系上是监督与被监督关系，执行机关在上下级关系上是领导与被领导关系，理顺它们之间的关系，在执行程序中有利于保护当事人的合法权益。但目前的问题是审判庭审理的案件数量较多，无法集中力量，迅速审结执行中的争议。笔者认为，可以在审判机构中设立专门处理执行救济的裁判庭，专司执行裁判工作，其有利之处在于：其一，能够保证执行裁决权的司法权属性在实施中不受干扰；其二，突出执行裁判工作的专业性，有利于执行裁判的及时进行；其三，保证执行裁判工作的质量。这种模式在我国实施的主要阻力在于：其一，将本属于执行机构的一部分工作从执行机构分离出来，执行机构可能不会持赞同意见；其二，与现行的执行机构格局不符，它将涉及到法院体制改革的复杂问题；其三，执行裁判权从执行机构分离出去，涉及到法院内部的权力分配问题。笔者认为，上述阻力主要来自法院内部，只要人民法院在执行制度改革中能统一思想，将执行机构的改革与实现民事执行目的紧密联系起来，即执行机构在设置上应以实现权利人权利为首要考量要素，对有碍执行目的实现的问题都应逐步进行改革，上述阻力一定能克服。
在以往的实践中，集权性的执行机构的弊端已暴露无遗（前面已有阐述），根据民事执行权属性设置执行机构已成为学术界和实务界的共识。按照现行的执行机构改革模式，执行裁判权、执行实施权由执行机关中的不同部门行使，并以此为依据设置不同的执行机构，执行机关的名称为执行局，不同的执行机构受执行局的统一领导，现行执行模式采取的是对执行工作统一领导、统一协调、统一指挥的格局，这显然与法治的原理相悖，它完全抹煞了执行裁判行为的中立、被动、消极的司法特征。在设计执行机构时将执行实施行为的行政属性作为首要考量因素，在处理执行机构与执行法院、执行机构的上下级关系上采用的是积极、主动的行政领导与被领导的模式。有人认为统一领导、统一协调、统一指挥是针对执行局而言的，对执行局内部的执行裁判部门在上下级关系的处理上仍旧采取的是监督关系，可以保证执行裁判权在行使中不受来自其他部门的干扰。但是，试想在图31的执行机构设置中：
从最高法院执行办公室到基层法院执行支局的关系上采取的是自上而下的统一领导、统一协调、统一指挥；执行局、执行分局、执行支局对其所属的执行机构采取的也是统一领导、统一协调、统一指挥。从上述关系中可以说明，执行局的定位是一个以行政属性为主的机构，那么，将执行裁判机构置于执行局之下，虽然根据执行权的职能设置了不同的执行机构，但将实施不同职权的部门仍旧归属于执行局之下，执行局为其领导部门，实质上这样的分权与过去的集权没有本质上的区别，即在形式上分了权，但实际上还是把不同属性的权力归属于同一机关领导之下，用行政的方式指挥、管理具有司法属性的执行裁判权，势必给执行裁判权的行使造成障碍，不利于保护权利人的合法权益。为了改变这种状态，从根本上保障执行机构执行裁判权的行使，将执行裁判权交由审判机构行使，执行局专司执行实施行为，这样的格局既保证了执行中司法权的行使，又保证了执行局对执行实施行为的领导，理顺了各自的关系，找到了各自的归属。
我们以往在执行体制上采取的是执行集权，在执行机构模式上采用的是与之相适应的集中制，但集中模式在实践中证明是失败的。执行制度改革中提出执行分权，正是为了纠正执行集权体制的弊端，分权应当有相应的组织机构承载分权的内容，传统的集中的机构模式无法科学、合理的运转执行权，在改革中人们尝试由不同的执行机构运行执行权，执行局模式正是执行改革的产物，但执行局的内设机构一般可设执行裁判庭和执行工作部（处）。分析执行局的结构，可知它实质上还是一种集中型的执行机构模式，虽然它在形式上将执行裁判权和执行实施权分给了执行裁判庭和执行工作部两个执行机构，但它们都是设在执行局下的内设机构，执行机构还是有很大的权限，如由其负责执行过程中纠纷的裁决等，这与以前的执行集权没有根本区别。执行分权是为了对执行权的行使进行监督制约，集中的执行机构模式不利于对执行权进行监督制约，因执行机构享有广泛的实体审查权，实体救济权也由执行机构行使，无法保证执行程序公正。因此，非集中的执行机构模式既能承载分权的要求，又能有效地对执行权实施监督制约。既然我们已经认识到执行集权所带来的极大负面作用，现在实行执行分权，就必须把分权落实到实处，在执行机构的设置方面真正贯彻落实分权思想。