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第16章 民事执行机关(5)
三、我国民事执行机关改革的实现途径
我国执行机关改革是选择非集中的执行机构模式，还是集中的执行机构模式，要看哪一种模式最适合我国的国情，且要明确改革的内容，才能为选择改革的模式提供帮助。
（一）执行机构的名称
有人认为，基于执行权具有司法权和行政权的双重属性，执行机构可以设在法院内部，以体现其司法权的属性，同时，执行机构的设置又要区别于审判庭的设置以体现其行政权的属性，所以执行机构可以称为执行局。根据执行工作的性质，把执行庭改为执行局。最高人民法院于2000年9月29日下发《关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》，要求各地法院统一将执行机构的名称定为执行局，至今，全国绝大多数地区都已成立了执行局。
将执行庭改为执行局，首先，考虑到执行工作与审判工作的差异性；其次，执行工作中所带有的行政性；再次，以统一管理的行政手段对付干扰执行的“地方、部门保护主义”。在执行机构的管理和内部设置方面都强化执行机构的行政色彩。由此可见，虽然执行局设在法院内部，但执行局从名称、管理和机构设置都体现出行政化属性，这与我国传统的执行机构是完全不同的。执行局的出现，可以说是执行改革的产物，其初衷（目的）是为了解决“执行难”，要寻找一种能够替代原有执行机构，改变其自身存在的缺陷的这样一种机构形式。执行权具体内容中的行政权，即行政权说为执行局的设立提供了理论基础，从一定意义上说，执行局的出现顺应了几种需要：第一，要寻找解决“执行难”的“抓手”，执行局可以成为这样一种“抓手”。执行局的成立，体现了法院解决“执行难”问题的力度和决心。第二，顺应了执行制度改革的需要。
执行制度改革，需要有一定的载体将改革的内容付诸实施，执行局能够实现改革承载的内容。因执行制度改革的主线是将执行权从司法权中分立出去，执行局的行政属性能够使改革的主线得到贯彻落实。第三，顺应了社会民众要求司法改革包括执行改革的愿望。第四，树立司法权威。为解决“执行难”需要下一帖“猛药”，树立人民法院生效裁判的权威性和公信力，改变生效裁判得不到执行的状况。我们已看到执行机构的改革对解决“执行难”已起到了积极的作用。
上述分析，揭示了执行局设置的合理性成分，每一项事务的出现都有两面性，对其正反两面进行分析，能够使人们看清楚某一事务的不同方面，对其有全面清楚的了解，这是对事物作出判断的前提。下面对执行局设置的非合理性进行分析。
首先，它忽略了执行裁判权，抹煞了执行权的司法性质。将执行庭改为执行局，其作用在于强调执行权的强制性和主动性，意图将行政权所具有的统一管理、统一部署、统一指挥、统一协调的做法引入到执行程序中。这种做法忽略了执行裁判权，抹煞了执行权的司法性质。行政领导体制与民事案件的裁判行为是相互排斥的。执行机关实行行政管理体制，那么执行机关对执行异议、执行中止等情况作出的裁定属于什么性质的呢？如果认为它是行政裁定，与这种裁定的司法行政的本质相冲突；倘若还其民事裁定的本来面目，又与执行局的行政体制相矛盾。将执行庭改为执行局后，在单纯的执行行为与执行救济行为的协调上将出现新问题。按照行政行为说的观点，既然执行行为是行政行为，那么执行救济行为就自然不得由执行局来实施，而只能由审判性质的组织实施，这样执行局无非是相当于国外的司法执达员，只是法院司法手臂的延伸。它必然要听从于执行法官的命令和指挥，根本就不可能再搞一套行政领导体制。其次，纵向领导的执行局设置与执行独立的要求相冲突。我国司法现实是司法不独立，法院经常受到来自行政机关的干预。法院审判不独立，执行不独立，这也是导致“执行难”的一个重要原因，在一些重大民事案件的执行上，表现得尤为明显。宪法中确定上下级法院之间是监督与被监督关系是重大的历史进步。若将执行庭改为执行局，加强执行机构的纵向领导管理体制，那么，执行过程中又得出现领导批示、上级批示等长期为学术界和司法界所批判的行为，这无疑是历史的倒退。审判实践已经为我们提供了这方面的足够教训。最后，在强化纵向的领导关系的情况下，执行程序的公正性可能会受到影响。
笔者认为，执行机构的名称可以反映机构的属性，但最终决定执行机构性质的是民事执行权和民事执行行为的性质。侧重于民事执行权为司法性质设置的民事执行机关，其机构完全与法院设在一起，名称上也可用于审判机关相对应而称为“庭”，但是在职能上还是与审判机关存在重大区别。国外和我国台湾、澳门地区在执行机构上，无论是采非集中的、还是集中的结构，都将执行救济权赋予专门的机构审判庭行使，在上下级法院执行机构方面采取的都是监督与被监督关系。
（二）执行机关的外部归属
从我国民事执行机关的发展过程来看，执行机关一直都设在人民法院，在1999年执行制度全面改革之前没有人对此提出异议，人们都认为民事执行权属于司法权的一种，民事执行行为是司法行为，由司法机关人民法院行使执行权是顺理成章的，即认为执行机关应设在法院内部，而不应设在法院外部；但对执行工作是由专门的执行人员和执行机构负责，还是由审判人员和审判庭兼而管之的问题一直有争议，理论上称之为“审执合一”和“审执分立”。
1999年执行制度改革在全国推开之后，由于人们对执行权性质的认识不尽相同，所以对如何设置执行机构也就存在着不同的观点。在执行机关改革中，对执行机关的外部归属问题，即执行机关是归属于法院，还是与法院脱离归属于其他机关，争论不一。有人认为“将执行权从法院分一部分出来给司法行政机关和行政执法机关”；有人认为将执行机关设置完全行政化，设立纵向领导和横向联系的专门的执行局；有人认为应设置执行法院，实行裁判法院与执行法院并立，并从根本上确立执行的相对独立的地位。有人认为，执行机构应从法院分离出来，归入司法行政部门统一管理。因执行判决的行为是行政行为，就应当将执行判决的工作交由作为行政机关的公安局完成。“执行难”现象证明了赋予公安机关强制执行权的必要性：被执行人逃避执行，法院既查不到财产，又找不到人，常使案件久拖不结。法院无权对外来人口实施管理，而公安机关可以对外来人口迅速实施定期反馈和查询。被执行人转移、隐匿财产的行为相当普遍，而人民法院受职权限制，无侦查权而查不清财产所有人，导致案件久拖不结。而在拥有侦查权的公安机关面前，当事人隐匿财产的情况较易查清。暴力抗法现象时有发生，法院在突发事件面前往往无能为力，应付此类事件离不开公安机关的介入。但大多数学者还是赞同执行机关仍旧设在法院，其理由主要有：
（1）因为执行机构设在法院具有历史的延续性，有利于改革的稳定推进。
（2）由于我国大量的被执行人实际履行能力较差，信用较差，他们会利用各种手段转移资产，所以考虑到我国目前被执行人的现状，只有执行机构设在法院，才便于通过司法权的运用来变更被执行主体或裁定其逃债行为的性质。
（3）将执行权交由作为政府机关职能部门的公安机关或司法行政机关行使，会从体制上为地方政府干预执行大开方便之门，加剧执行工作中的地方保护主义，而且由于对整个社会法制化程度及公民的法律素质要求甚高，不适合初级阶段的国情。
（4）改革更注重效率目标的实现，若把执行机构分设在法院和行政机构，则使一个完整的执行阶段被人为地割裂开来，在执行的衔接上产生矛盾，影响效率。但上述理由都没有以执行权的性质为判断依据。
笔者认为，将执行机关，即执行局仍然设置在法院内部，是综合考虑了如下因素：首先，执行权所具有的司法权的性质。执行权的属性是执行机关设置的根本依据，执行权为司法权表明我国执行机关必须设置在法院，其他机关无权处置执行权。其次，法院也不会同意将执行机关从法院分立出去。再次，目前还没有哪个机关比法院更加适合行使执行权。
（三）执行机关的内部归属
执行机构设置应根据执行权的职能划分来决定，其设置可有两种选择模式：一是依据执行权的内容设立相应的执行机构，即专门实施执行救济行为与专门实施执行措施的机构，这两个执行机构都是执行局的下设机构。二是将执行裁判权交由审判机构，执行实施权及对执行程序中发生的程序性争议做出裁判权交由执行机构。