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第15章 民事执行机关(4)
1.社会层面的原因
民事执行不是一个纯粹的法律问题，它与国家的政治体制、法律制度、文化传统、社会伦理、道德环境等有着不可分割的、千丝万缕的联系。我国改革开放以来，社会上出现了许多新情况和新问题，人们的思想意识也发生了很大变化，尤其在由计划经济向市场经济转型的时期，出现了经济发展与法律制度滞后之间的不平衡、人们市场经济意识增强与法律意识薄弱之间的不平衡。这些不平衡性的存在，必然反映到社会各个领域中。在民事执行领域，受到的最主要的影响就是“重审轻执”意识，导致强制执行立法的滞后，而且立法中对执行机构和人员重视不够。这种不平衡还助长了极端个人主义、狭隘本位主义，滋生了地方保护主义。法院在总体上未能真正抵御行政机关和一些团体的干涉，司法权威往往被传统的“关系网”、“人情风”、“关照”所笼罩和淹没，执行工作得不到社会的支持，其成效受到极大的限制。
2.制度层面的原因
由于执行机关及其执行行为性质的不明确，机构设置在体制上存在诸多不合理因素，内部没有形成分权制约机制，外部没有形成整体合力；传统的执行机构设置不合理，执行机构执行权力过于集中；执行机构缺乏必要的监督制约机制和有效的执行救济途径。由于传统的执行机构内部缺乏必要的、有效的救济手段，事后监督乏力，使执行中造成的失误难以通过有效的救济途径得以避免和纠正，既侵害了当事人和利害关系人的合法权益，又损害了人民法院在群众中的形象和司法的权威。
3.理论层面的原因
长期以来，重审轻执、审执不分的状况，使我国在民事执行方面的理论研究滞后，无法指导民事执行实务，如对民事执行目的等理论问题的研究才刚起步。对民事执行机构改革的研讨也是在1999年全国民事执行制度改革的背景下展开的，为解决“执行难”、“执行乱”，人们的视线开始关注执行权、执行行为的性质以及国外执行机构的设置模式等一些理论问题，关注现行执行机构在设置方面存在的弊端。执行分权的提出为执行机构改革提供了理论依据。
（第三节）我国民事执行机关改革途径
一、不同模式的执行机关给我们的启示
执行机关改革是民事执行制度改革中的一个重要环节。执行机关改革应以实现民事执行目的为目标而展开，在机关的设置上以充分实现权利人私权作为机构改革的目标，并结合我国国情，吸取和借鉴国外及地区执行机关设置方面的有益经验。现将不同模式的执行机关给我们的启示，分述如下：
（一）司法模式
1.法国、德国和日本司法非集中制模式
法国、德国和日本都是在法院内设立两个或两个以上独立的执行机构，执行法官和执行官等都是独立的执行机构，分别行使执行权，只是德国和日本对动产的执行由执行员实施，对不动产的执行由执行法官实施，而法国执行法官负责处理执行中发生的纠纷，执行员负责实施具体的执行行为。德、日非集中制是以执行标的划分执行权，其分权的依据是具体的执行对象，而不是依据执行权的内容。这种划分只能说是一种工作上的分工，而不是分权。我国执行机构改革就是要在执行权的分配上下功夫，而德、日非集中制分权不彻底，不易采纳。法国非集中制，执行机关之间有一定的职责分工，执行法官和执行员的执行权的划分，考虑到执行权的属性，对执行法官的权力作了明确规定，且执行法官与执行员之间存在监督与协助关系，该模式对我国执行机构改革有借鉴作用。
2.意大利及我国台湾地区司法集中制模式
该模式即只承认执行法院为民事执行机关，而不承认执行员是独立的执行机关，执行员没有独立执行事务的职权。执行法官决定整个执行程序，从决定执行措施到对执行异议的审查等，都有执行法官一人控制，我国的执行机关模式与他们有相似之处。执行法官掌握着执行事务的所有大权，而这正是我国执行机关要予以改革的地方。相类似模式的执行机构为什么在我国大陆与上述国家和地区会产生截然不同的效果呢？究其原因，一方面，上述国家和地区的执行救济制度比我们的救济制度更有效；另一方面，也是根本的原因还是由于其根植于一个大的法治环境。有良好的法治环境保障，法官具有很好的职业操守，对裁决的公正性可能是毋庸置疑的。但因执行法官独揽大权，单靠其自觉还是有问题的，在法律上也要对其行为有所监督制约。我国台湾地区把涉及实体权利的异议通过新的诉讼———异议之诉，交由审判法官解决，而对于程序方面的异议，虽然交由执行法官裁决，但却以抗告程序对执行法官的裁判行为予以制约，这样避免了最终的裁判权由执行法官行使可能带来的裁判不公，这种设置至少在程序上可以保证执行事务处理的公正性。由此可见，我国台湾地区执行法官只有有限的执行裁判权，而大部分执行裁判权由审判法官行使，这样审判法官有权对执行法官的行为进行监督制约，通过这样一种形式的分权，保障执行的公正性，保护权利人私权的实现。
实践证明，集权式的集中制模式不适合我国国情，不符合执行改革的背景和要求，我们应选择分权式的非集中制模式。
（二）行政模式
1.英国、美国行政非集中制模式
在英、美等国，民事执行机关的构成也采用非集中制形式，但执行实施机构设在法院外部，即执行机关是行政机关。在英国和美国发出执行令的机关是法院的办公室与法院的书记官，具体执行机关是设在法院外的行政部门，即由行政官负责执行。在对执行权的划分时，考虑到执行权的性质，把执行程序中裁判、监督的权力交由法院行使，而对于调查、查封、拍卖等具体强制执行措施实施的权力交由执行员行使。
在分权思想指导下，制度设置上采取了较为彻底的分权，使裁判权与实施权分离，这是值得我们借鉴的。
但在执行机关的设置上，将执行机关从法院分离出去，不符合我国的历史传统和现状。将民事执行机关行政化，需要社会高度的法治化和相应的体制予以配合，目前我国法治化程度不是很高，现行的体制与执行机关行政化相差较远，鉴于此，英、美非集中制在我国暂无实行的基础。
2.瑞士行政集中制模式
瑞士破产与执行事务局是专门负责实现债权人债权的机构，而州监督机构、联邦法院以及州法院是受理债权人、债务人或其他利害关系人执行救济请求的机构。这种机构设置，使执行分权的思想得以贯彻，实现了执行实施权与执行裁判权的分离。执行实施权由执行事务局行使，而执行异议的裁判由独立于执行事务局的监督机构进行，如果对监督机构的裁决不服，还可以向法院提出抗告。执行事务局与监督机构是相互独立的两个机构，在执行权的配置上不是机构内部的分权，使分权的制约性作用能够得到最充分的发挥。瑞士集中制，执行当事人和案外人有权对执行机关的执行行为实施监督，他们的执行分权、实现公正与效率的立法思想是值得我们借鉴的；但其执行机制、执行机构的设置不一定适合我国的情况。
从上述比较分析中可以看出我国在执行机构改革中必须把握以下几点：第一，设置独立的分权式的执行机构；第二，建立执行监督制约机制；第三，完善执行救济程序。
民事执行机关的模式只是机关存在的一种外在表现形式，模式的最终实现还要靠这一模式下所具有的内涵，如执行权如何分配、执行机关之间的关系等，这些问题对模式的实现有重要影响。因此，我国执行机关改革既要注重对执行机关模式的选择，又要注重对执行机关内容的选择，特别是对不同国家和地区在设置执行机关时所具有的共性的东西应予以充分考虑。不同国家和地区的历史、法律制度、环境存在差异，但在法律为市场经济服务方面是相通的，因此在执行机关的设置上有着共同的法理，为我们在法律制度上取长补短、互相借鉴提供了基础。梳理比较国外和地区有关执行制度法律规定，结合我国执行法律制度，能够找到适合我国国情的执行机关模式，但这需要经过实践的检验。这个路程可能是比较长的，需要理论界实务界付出相当的努力，已经进行的执行改革正是在作这方面的努力。
二、我国民事执行机关改革的目标及内容
社会变革、体制转型给人民法院审判和执行工作带来了巨大的挑战。随着市场经济的迅速发展，发生在商品生产、流通、消费、分配等领域的纠纷大量出现，人民法院为解决这些纠纷作出的大量具有给付内容的生效法律文书，需要通过执行程序来完成。执行程序的不顺畅，直接影响生效裁判的实现，因而民事执行制度的改革势在必行。执行制度改革要求具体履行执行职能的执行机关能贯彻改革的精神和内容，传统的执行机关向改革后的执行机关转化的实质就是看它能否承载改革的内容，实现改革的意图，可见执行机关的改革是执行工作改革的一个有机组成部分。因此，执行机关的改革在执行制度改革中有承上启下的作用。
在20世纪90年代末，鉴于解决“执行难”，中共中央［1999］11号文件转发了《最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》，最高人民法院文1999年10月也发布了《人民法院五年改革纲要》，提出“在全国建立对执行机构统一领导、监督、配合得力，运转高效的执行工作体制”的总体改革的设想。于是，继民事审判方式改革之后，民事执行制度改革在全国展开，执行机构改革也伴随着执行制度改革而开始，执行工作改革居于与民事审判方式改革同等重要的位置。
（一）改革目标———公正与效率
执行机构改革应围绕着公正与效率这一目标展开。公正是民事执行的价值之一，在民事执行中，要保证实现实体公正，而为了实现实体公正，须保障程序公正。在民事执行程序中，权利人的权利已经生效法律文书所确定，执行就是将法定的权利变为实有的权利，而实现实体公正，当然也要注意保障执行义务人的合法权益。在执行中，严格按照法定执行程序进行，重视保障当事人及案外人的程序权利，并公开执行过程，以执行公开促进执行公正。
民事执行要确保债权人以最迅速廉价的方式实现其权利，因而效率也是民事执行的价值之一。迅速及时执行是实现效率的首要保证。
执行机构在保证办案质量、不违背法律的前提下，尽量缩短执行周期，降低执行成本，尽快实现生效法律文书确定的内容。执行经济是实现效率的重要基础。在执行中，实现执行资源最优化配置，以尽可能低的执行成本获得执行收益，达到最佳执行状态，实现效益最大化。使申请执行人以最少的成本支出从执行活动中获取最充分、最及时的司法救济，这就要求执行机构在以最小的执行成本，在执行活动中充分地发挥作用，以实现当事人的权利和社会安定。追求公正与效率，执行必须有一套科学、便利、有效、独立的执行程序，而发挥和体现该程序的效用的前提是完善的执行机构设置，至少在体制上具备了公正执法的可能，才能使执行实施和裁判变得有效起来。
（二）执行机关的设置及职能的划分
针对我国现行执行机关存在的问题，应当借鉴国外和地区的成功经验，重构我国的执行机关。重构我国的执行机关的理论前提是必须正确理解执行权及执行行为的性质，对此，本书第二章已作了详细的阐述，此处不再赘述。
在执行过程中，有执行救济行为与单纯的执行行为，民事执行行为的不同属性决定不同属性的行为应由不同的机构行使，行为职能的划分使不同执行机构之间职权清晰，分工明确，以杜绝执行权力高度集中所产生的不良后果。而我国民事诉讼法对执行过程中的两种不同性质的行为没有进行区分，忽视了执行过程中两种不同性质行为的客观存在，因而在执行机构的设置和执行职能的划分上没有依据执行行为的性质进行设定这一行为。
在重置执行机构、划分执行职能时，必须以执行权的性质与功能为基础，以执行目的与原则为依据，以“审执分离”为目标，在执行机构专司执行，审判机构专司裁判的前提下，民事执行机构负责发出执行命令、决定执行程序中的重大事项，采取强制执行措施，裁判执行程序中发生的程序性争议；民事审判机构负责裁判争议，包括执行程序中涉及实体权利义务关系的争议。与此相适应，可以设置执行实施庭（工作部），专司执行事务；设置执行裁判庭，专司裁判事务。执行事务与裁判机构互相独立，执行实施庭可归属于执行局，执行裁判庭可归属于审判机构。
（三）建立执行监督制约机制
执行机关的执行行为是国家法律实施的一项重要形式，权力的行使需要制约和监督。重新构建执行机构，使执行机构有一个良性的运行机制，对其进行监督制约是必不可少的，换言之，对执行机构行使执行权进行监督制约是保证执行机构良性运转的根本保证。司法实践中存在的执行乱和执行难，与执行机关的执行行为缺乏监督不无关系，因此治理执行乱，解决执行难，加强法律监督是必不可少的内容。
虽然，其他国家和地区执行机关模式不同，但是都设立了必要的监督制约机制，执行行为受执行法院的监督制约。在行政模式下，执行机关是行政机关，但法院仍是执行监督机关。这也说明，不论是司法模式的执行机关，还是行政模式的执行机关，执行法院在执行程序中都居于重要地位，发挥着重要作用，其他任何机关都不能替代其行使职权，反映了司法权的特性和行使司法权机关的专属性。
（四）完善执行救济程序
在执行过程中，执行机构之间是互相独立的，采取的是监督、制约、协调，这需要有相应的制度予以保障，如执行程序启动后，执行机构可以根据执行裁定，实施执行行为，但在实行具体执行措施时，难免会出现侵害当事人或者案外人合法权益的情形。当这种情况出现时，需要有一定的程序来保障当事人或者案外人的合法权益，法律上赋予他们提出救济的权利，这种救济请求不能由实施执行措施的机构自己来审查，应由执行裁判机构来处理救济申请，而我国在执行救济制度方面的法律规定缺乏，难以保证执行机构之间的监督进行。完善执行救济程序，才能保证执行机构之间建立其有效的监督制约机制。