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第14章 民事执行机关(3)
（三）对行政模式执行机关的评述
在英、美等国，民事执行机关的构成也采用非集中制形式，在瑞典和瑞士执行机构也采用集中制形式，但该非集中制与集中制是行政模式下的非集中制和集中制，即执行机关是行政机关。在英国和美国发出执行令的机关是法院的办公室与法院的书记官，具体执行机关是设在法院外的行政部门，即由行政官负责执行，但其执行行为要受执行法院的监督和制约，他们在设置执行机关时，肯定法院对执行机关的监督权，承认审判权与执行权的密切联系，但又将签发执行令、实施执行令赋予行政机关进行。法院仍是执行的监督和救济机关。这也说明，不论是司法模式的执行机关，还是行政模式的执行机关，执行法院在执行程序中都居于重要地位，发挥着重要作用，其他任何机关都不能替代其行使职权，反映了司法权的特性和行使司法权机关的专属性。
三、对民事执行机关不同模式的比较
通过对其他国家和地区不同模式民事执行机关的比较分析，他们在执行机关的设置和对执行权的配置上，体现了以下特点：
第一，民事执行机关独立于审判机关设立，独立行使民事执行权。
第二，根据执行行为的属性，设置执行机关的职能。不论是司法模式还是行政模式，都根据执行行为的属性，将其分配由不同的执行机关行使。在执行中涉及发布命令和裁决执行中纠纷一般由法院进行；涉及单纯执行行为，如查封、扣押、冻结、拍卖等，一般由专门的执行员进行。
第三，执行行为受执行法院的监督制约。不同的执行机关是独立的，但执行员在行使执行权时，要受到法院的监督。
第四，注重执行救济的程序保障。不论司法模式还是行政模式在设置执行机关时，都充分考虑到了执行行为的两种不同情况，都比较注重执行救济行为的实施程序，即使在执行机构彻底独立的情况下，也要考虑执行救济行为同单纯执行行为的分工。而且执行救济行为始终是由法官或相当于法官身份的人员来实施。
（第二节）我国民事执行机关的设置
一、我国民事执行机关设置概况
我国，在中华民国时期，地方法院设置民事执行处，即执行法院，办理执行事项。执行处内，设置专职的推事技术机关办理执行事项。个别事项简单的执行由审判事务的推事及书记官兼办。但兼办执行事务时，应该以执行推事及执行书记官的身份来办理。地方法院执行处的人员设置，根据各地执行事务的繁简而定。
新中国成立后，关于执行机关的设置，在我国的民事执行机关的历史上，经历了审执分立、审执合一的不同阶段。
1.设置独立的执行机关
20世纪50年代，人民法院的民事执行工作是和审判工作分立而独立进行的。1953年，最高人民法院华北分院就发出了《关于各级人民法院执行判决的指示》，要求“各级人民法院，特别是初审议法院，应该指定专人负责执行工作”。1954年9月的《中华人民共和国法院组织法》第38条明确规定：“地方各级人民法院设执行员，办理民事案件判决和裁定的执行事项，办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。”根据这一规定，各地中级人民法院、基层人民法院普遍建立了执行机构，配备了执行人员，专门负责人民法院的执行工作，执行工作有了很大的发展，收到了很好的效果。
2.取消独立的执行机关
1957年以后，在法律虚无主义的影响下，法制建设削弱，已经建立的执行机构又相继被撤销，执行工作由审判人员兼管，案件从审判到执行由审判人员负责到底。
3.恢复设置独立的执行机关
1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议重新修订的《人民法院组织法》第41条中又重申了1954年《人民法院组织法》第38条的规定，要求各级人民法院设立执行员；1982年《民事诉讼法（试行）》第163条第1款明确规定：“执行工作由执行员、书记员进行；重大执行措施，应当由司法警察参加。”在这段时间，一些地方法院依据规定设立了执行员，并建立了执行机构，但也有许多法院还没有设执行员，没有建立执行机构。1991年的《民事诉讼法》第209条规定，执行工作由执行员进行；基层人民法院、中级人民法院根据需要，可以设立执行机构，执行机构的职责由最高人民法院规定。此后，全国各中级人民法院、基层人民法院都已建立了专门的执行机构，配备了执行员，一些高级人民法院也建立了专门的执行机构。最高人民法院也于1995年设立了执行工作办公室。根据《民事诉讼法》第207条的规定，发生法律效力的民事判决、裁定，以及刑事判决、裁定中的财产办法，由第一审人民法院执行；法律规定由人民法院执行的其他法律文书，由被执行人住所地或者被执行的财产地人民法院执行。通常情况下，执行时由人民法院设立的执行机构来完成的，但也有例外，根据最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称《执行规定》）第3条、第4条规定，人民法院审理民事、行政案件中作出的财产保全、先予执行裁定，由审理案件的审判庭负责执行。人民法庭审结的案件，由人民法庭负责执行，其中复杂、疑难或被执行人不在本法院辖区的案件，由执行机构负责执行。
二、我国民事执行机关设置的特点
1.人民法院为执行法院，执行庭为执行机构，执行由执行庭执行员负责实施
根据法律规定，在我国人民法院为执行法院，执行庭为具体实施执行行为的机构，执行庭由执行员、书记员组成，司法警察参与执行工作。
各高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院和海事法院、林业法院、铁路法院设立执行庭或执行组。各执行庭或执行组的人员配备上不一致，一般根据执行事务的多少进行配制。
2.“审执分立”
“审执分立”是指审判权与执行权应分别由不同机构行使。“审执合一”是指在未设立执行机构的情况下，审判人员既担任审判工作，又担任执行工作。执行工作是由专门的执行人员和执行机构负责，还是由审判人员和审判庭兼而管之的问题一直有争议。主张“审执合一”者认为其优势为：一是可以避免因“审执分立”带来的审执分割，避免审判员只管审判而不考虑执行，实现审执结合；二是可以减少执行员再了解案情的中间环节，也方便了当事人，便于案件及时执行；三是在执行案件少的法院，也没有必要审执分立。主张“审执分立”者认为，实行“审执分立”有利于审判人员和执行人员分工负责，符合立法的精神；也有利于实现执行工作的专业化、规范化，便于提高执行质量和效率；还有利于通过执行发现审判中存在的问题，及时反馈，起到互相配合、互相制约的作用。
上述争论，反映了理论界和实务界对执行工作性质有不同的认识。
执行工作与审判工作虽然都由人民法院行使，但执行程序中所要完成的任务与审判程序不同，因此执行工作有其自身的特点、规律，而且执行案件种类多、数量大，要求有专门的人员、组织负责。执行机关与审判机关一样，由执行员独立地行使执行权，执行机关独立是完成民事执行任务的保证。
3.特殊案件由审判机关负责执行
《执行规定》第3条、第4条规定，人民法院审理民事、行政案件中作出的财产保全、先予执行裁定，由审理案件的审判庭负责执行。人民法庭审结的案件，由人民法庭负责执行，其中复杂、疑难或被执行人不在本法院辖区的案件，由执行机构负责执行。
三、我国民事执行机关设置上的缺陷及成因分析
在司法实践中造成执行难的原因很多，但制度层面上的问题是其根本原因之一。在执行中，执行机关怠于行使执行权和滥用执行权的原因，就在于我国执行制度本身存在的缺陷。如果执行制度本身存在的问题得不到有效解决，是不能真正解决执行难和执行乱。而执行制度本身的缺陷，主要反映在执行机关设置的制度中。因此，进行执行机关改革，建立一个透明度高、监督得力的执行机关迫在眉睫。执行机关重新设置是执行制度改革的核心内容，只有重新构建执行机关，理顺执行权限的分工，解决执行难的问题。
（一）民事执行机关设置上的缺陷
我国现行民事执行机构在设置上存在许多不科学不合理之处，而且这种制度性缺陷已成为妨碍民事执行工作的重要“瓶颈”。只有从改革民事执行机关的设置入手才能解开“瓶颈”，从而理顺民事执行关系，提高民事执行工作的效率。民事执行机关的设置主要存在以下几个问题：
1.审执不分，职能过于宽泛，当事人的实体利益无法获得保障
根据《民事诉讼法》第208条规定，执行人员有权对案外人的异议进行实体审查，并做出裁判，即执行机关有权裁判实体争议。执行机关以国家公权力为后盾，采取强制措施迫使债务人履行义务，应该享有一定的裁判权。但由执行机构裁判的事项应限于程序上的异议，即当事人因执行程序发生争执或对执行程序提出异议，如果由执行机构对实体争议进行审查并做出裁判，当事人无法通过上诉等途径寻求救济。
2.上下级执行机关之间实行统一领导，违背司法独立原则
最高人民法院《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》第5条规定，高级人民法院有权对下级人民法院的违法、错误的执行裁定、执行行为函告下级法院自行修正或直接下达裁定、决定予以纠正。从最高人民法院的司法解释的本意看，高级人民法院对下级人民法院的执行进行监督，实际上是高级人民法院的执行机关对下级人民法院的执行机关进行监督，而下级执行机关所作的裁定有可能是实体方面的裁定，上级法院直接纠正下级法院的实体裁判是违背司法独立原则的。从法理上来说，已经生效的裁判形成了既判力，非经严格的法定程序不能改变，如果上级法院的执行机关可以随意地中止该裁判的效力，就违背了既判力的理论。
3.对执行权的行使缺乏监督制约，使公正与效率价值无法实现
表现为在执行机制运行中，执行权力全部集中在一个部门或该部门的一部分人甚至是一个人手中，即执行员集执行裁判权与执行实施权于一身。如从执行措施的决定到实施，从执行财产的调查到处分与分配，从对被执行人财产的执行到对其债权的执行，从执行人的变更、追加到对案外人异议的审查处理等，均由执行员个人决定。这种执行权力高度集中的执行机关模式造成了许多不良的后果。其一，在缺乏相应的机构对之制约的情况下，使得执行中的许多决定有极大的随意性，如怠于采取或滥用执行措施，执行程序的公正性受到损害。其二，由于执行权力的集中，又缺乏监督制约，在执行中产生很多纠纷，这些纠纷没有一个有效、快速的解决途径，执行效率不高加大了执行的成本，使执行程序的效率这一价值目标无法实现。其三，执行人员权力高度集中，当事人主体地位被虚化，在执行程序中的权利无法获得保障，难以制约执行人员的违法违纪行为，难以保障私权的实现。其四，对执行机构行使执行权缺乏必要的监督制约机制和有效的执行救济途径。如法院对执行机构的监督，上下级法院执行机构之间的监督都没有形成一种有效的机制；对当事人救济途径的缺乏等，使执行机构在行使执行权时处于失控的状态。失去监督的权力最容易走向腐败，由于执行员垄断了关于执行的全部权力，对于执行中可能发生的失误只能由其自行解决，这就为救济途径的有效性留下了阴影。
4.执行机关的设置不科学、不合理，直接影响执行机关职能的发挥
现行立法对于执行机构及人员的规定过于简单笼统；对于执行机构的性质、地位、形式、名称的规定不明确；执行机构内部没有形成分权制约机制；执行机构力量单薄，执行人员配置缺乏科学性。执行人员只是法院中和书记员、司法警察等并列的“其他人员”，仅属于从属性地位。在现有执行人员中，一部分直接来自于审判庭，长期形成的工作思路与习惯方式，保留着审判工作的模式，这与执行案件的工作特点与规律不相适应；而另一部分则长期从事执行工作，虽然社会经验相对比较丰富，但在处理案件实体和程序问题时则显出法律专业知识的缺乏。
甚至有许多法院认为执行员的资格应较审判员的条件低，只要身强力壮即可，或者就将其他庭、室不要的人员安排到执行机构，随意设执行员。执行机构权威性不高造成人员配备方面难以吸引素质高、业务能力强、责任心重、公正廉洁的优秀人才。
5.执行员的地位、身份和职责不明，对执行员的管理比较混乱
依照《民事诉讼法》第209条的规定，执行工作由执行员进行，但执行员是否应当具备法官的身份，执行员包括哪些人员，该法没有规定。
我国《法官法》规定：“法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。”因而从法律上说，执行人员不属于法官的范畴。《法官法》对法官的条件及任免等作了详细的规定，而执行员的条件及任免等没有规定。但是，在实践中执行人员是按审判人员的职务进行任命和管理的，所以也就有了“执行庭审判员”一说。它表明，我国执行员没有独立的法律地位，对执行员的管理比较混乱。
《民事诉讼法》规定采取执行措施、中止或终结执行等都要作出裁定，从立法的本意来看，似乎这些裁定应当由执行员作出，但法律并没有赋予执行员这些权力，因为《民事诉讼法》第140条第3款规定，“裁定由审判人员、书记员署名”。而执行人员显然不是审判人员或者书记员。制作裁定执行员无权署名，给执行工作带来极大困扰。在实践中，参与执行的人员有具备法官身份的执行员，有司法警察，还有书记员，至于这些执行人员之间的相互关系，法律没有规定。
（二）成因分析